[4] 二、央地财政事权划分动态调整的对象 国务院和省级政府作为央地财政事权划分动态调整机制的主体，以其财政事权行为实现相应的动态调整的效果。

本案中，行政机关的行政协议解释行为是否具有法律效力自然是有待讨论。[23]可见，虽然双方当事人最终订立了行政协议，但某种程度充斥着行政权的影响，相对人意思表示的协商空间较为有限。

否则，为保护相对人的信赖利益，行政协议仍然是有效的。[15] 参见王旭军：《行政合同司法审查》，法律出版社2013年版，第19页。当双方意思表示对任意性规范的内容作出变通时，法院一般可承认其合法性。虽然行政协议与民事合同都存在意思表示这一共同概念，且前者在很大程度上借鉴了民事合同规则，但因为二者之间的不同构造，前者的意思表示不能完全套用后者的意思表示理论。值得警惕的是，此种行政解释行为难免会对双方意思表示产生冲击，法院在司法审查活动中应当审慎应对，而非一味地加以认可。

法院可以采用目的解释，根据行政协议的性质及目的作出合理的解释。实际生活中行政主体提供了很多行政协议范本，这便是格式条款问题。另一方面则是领用公帑，从事公共管理的工作。

在此语境下，服务即做工作。我国《宪法》也没有明确行政机关享有自主管理权。这是公职人员双轨惩戒制度中权力责任制—政务处分一轨的根源和基础。工作责任制则强调提高工作质量和工作效率。

[12]诚如论者所指出，《监察法》和《公务员法》等存在如何衔接的问题。[35]论统一的经济计划，载《列宁选集》第4卷，人民出版社2012年版，第482页。

在容许贪污受贿和此风盛行的条件下，实施法律只会产生更坏的结果。[8]参见吴玉良：关于《中华人民共和国公职人员政务处分法（草案）》的说明，《全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第3期，第530页。比如，《行政机关公务员处分条例》虽仍然有效，但第五章所规定的处分程序是由任免机关有关部门负责推动的，公务员违法违纪事实也由任免机关有关部门负责调查。（三）处分决定机关、程序 我国现已形成了由党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督等组成的党和国家监督体系。

习近平总书记批评：在形式主义方面，主要是知行不一、不求实效，文山会海、花拳绣腿，贪图虚名、弄虚作假。公职人员和国家、人民有两方面的关系：一方面是接受政治信托，行使公权力。姜涛：科研人员的刑法定位：从宪法教义学视域的思考，《中国法学》2017年第1期，第181—182页。监察机关给予的是政务处分，而公务员所在机关给予的是狭义处分。

2018年12月29日修订的《公务员法》第61条规定公务员如违纪违法，可依照本法给予处分或者由监察机关依法给予政务处分。（3）禁止监察机关直接给予狭义处分。

《宪法》第16条规定国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。[27]早在现行《刑法》订立之初，高绍先就说明以政府官员为主体的犯罪，会造成人民群众对政府的不信任甚至反抗心理，这与所谓来自外部的独立的个人反抗统治阶级的其他犯罪有很大不同。

《公职人员政务处分暂行规定》第2条规定在国家有关公职人员政务处分的法律出台前，监察机关可以对被调查的公职人员给予政务处分。孙国祥：监察对象的刑法主体身份辨析，《法学》2019年第9期，第9页。人事部印发的《事业单位工作人员考核暂行规定》对于职员、专业技术人员考核不合格的标准均规定了政治、业务素质较低，组织纪律较差，难以适应工作要求，或工作责任心不强，不能完成工作任务，或在工作中造成严重失误等内容。政务处分虽可用于落实工作责任制，却主要是落实权力责任制的工具。实际上，通过考核工作业绩对所属公职人员予以奖惩（即狭义处分），正是机关、单位推动工作有序高效进行的重要手段。农村改革的先驱邓子恢在社会主义建设时期就提出要实行生产责任制。

秦前红等认为：监察建议是基于监察机关法定职权的行为，能够直接产生法律效果。但是，《政务处分法》本身并未对两方面各自具有什么样的管理权限作出规定。

《政务处分法》第3条只保留监察机关发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予，或者给予的处分违法、不当的，应当及时提出监察建议的规定。[41]万里：进一步发展已经开创的农村新局面，载《万里文选》，人民出版社1995年版，第223页。

而《政务处分法》实施当前所引发的问题是，虽然该法第2条第2款明确狭义处分和政务处分的程序不同，应当适用其他法律法规的规定，但所谓其他法律法规所规定的处分程序，是在政务处分及相关法律并不存在的条件下设置的，已经不适应当前情势的发展和需要。其中的关键就是如何划分监察机关和公职人员任免机关、单位的管理权限。

此时服务一词取服字的作，担任之义。可以充分相信，随着监察机关和其他机关、单位的管理权限以宪法规定为依归，最终得到相对清晰的划分，《政务处分法》所设置的双轨惩戒制度，不会是一种权宜之计，而可以得到真正落实，发挥其十分重要的作用。现在工人只是按规定的任务进行伸长，承担责任，但是没有实行民主管理的权利，企业办好办坏与他们的利益不发生直接联系。在功能上，权力责任制强调公职人员应当受人民监督。

2003年11月13日最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》曾经区别公务和一般所谓劳务，并认为那些不具备职权内容的劳动活动、技术服务工作，如售货员、售票员等所从事的工作，一般不认为是公务，从而将仅从事劳务的这类人员排除出国家工作人员（公职人员）的范畴。而《基本医疗卫生与健康促进法》第43条规定医疗卫生机构应当遵守法律法规，建立健全内部质量管理和控制制度，对医疗卫生服务质量负责。

[16]他还着重区别了人民民主专政的国家机构和所谓官僚机构，认为官僚机构的典型表现之一是某些同志埋首事务，不问政治，抓不住工作中的主要方向和主要环节。[32]习近平：群众路线是党的生命线和根本工作路线，载《习近平谈治国理政》第1卷，外文出版社2018年版，第368页。

[36]列宁也把反对拖拉作风提高劳动生产率增加产品数量等和制裁违法乱纪行为[37]并列为监察机关的任务。如果这样解释，则第5条第4款仅是一个对单位犯罪之宪法基础的确认，其意义会大打折扣。

[18]参见陈伟：监察法与刑法的衔接协调与规范运行，《中外法学》2019年第2期，第339页。[52]对于结构性模型的探索还包括在监察委内部设置党纪政纪调查部与刑事调查部。[4] （二）问题的提出 1.难以划分管理权限 《政务处分法》设置公职人员双轨惩戒制度，在实践中会产生一些问题。但如果仅仅这样理解，那么所谓双轨惩戒制度就并无持续存在的充分必要性。

[26]政法工作的这两位重要领导人都将打击贪污和维护社会主义制度，监督公职人员联系起来。与一般贪污案件不同，对于公职人员在日常工作中是否存在《政务处分法》第39条所列行为及其实际后果，监察机关也不容易得到较之公职人员所在机关、单位组织人事部门更为妥善的结论。

《公务员法》明确规定了普通机关有权力也有责任对其所属的公务员作出狭义处分。此外，《中国共产党组织处理规定（试行）》（2021年）第6条，机关、单位在执纪执法、日常监督管理等工作中发现领导干部存在需要进行组织处理的情形，应当报告的对象也是党委（党组）或者组织（人事）部门。

他说：我们国家的政权是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主政权，一切权力属于人民。按照《政务处分法》的规定，今后机关、单位要对违法公职人员作出狭义处分，除了可继续援引上述有效规定外，可以同时援引或者只援引《政务处分法》第38条或第39条作为依据。